Rapporto sulla legislazione 2007

 


(Palermo – 29  ottobre   2007) [1]


di


Fulco Lanchester


 


1-Il  Seminario  interistituzionale   di  domani      prende   l’occasione    dalla  presentazione  odierna   del   Rapporto  sulla   legislazione  2007   tra  Stato   ,regione  e  Unione  europea     per   discutere  di  un  tema   caldo      quale  quello   de  La  riforma   delle  Assemblee  regionali   con  l ‘obbiettivo  esplicito    di  favorire   “una  collettiva    presa  di  posizione  dei  Presidenti     [ delle  Assemblee   regionali]   sui  metodi  utili     ad  avviare  una  discussione    su  II  nuovi  rapporti   con  gli  esecutivi    per  migliorare   : trasparenza ,  responsabilità  e  risultati .


Dico  subito  che  sono   felice  di  poter   parlare  oggi   sul Rapporto   e  non  sulla  parte    più  scivolosa    e  problematica    che  verrà  affrontata  domani   in  relazione   a  Il rapporto   tra   assemblee   regionali   ed   esecutivi. L’argomento  di   domani  implica     l’esame  delle   relazioni    tra  organi   sul  piano  sub-nazionale, ma  anche   quello   tra  assemblee  regionali  e    organi  costituzionali  nazionali, in  un  coacervo  tematico   difficile  da  districare   in  una  situazione    confusa  come  quella  attuale .Il  dibattito   ,nonostante  l’intensità ed  il  livello  dei  soggetti  coinvolti        l’impressione  di  essere  incapace  di  superare  la  fase  meramente   comunicativa     per  arrivare  a  quella   attuativa       .


Meglio  dunque  parlare    del  Rapporto (o  meglio  dei Rapporti), anche  se     l’argomento   escluso  dalla  porta  rientrerà  necessariamente  dalla  finestra  . Lo  stato  delle  cosiddette  innovazioni  istituzionali    è – infatti –  strettamente  connesso  con   la  dinamica  della   crisi  di  riallineamento     del  sistema  partitico, che      è  molto  evidente  anche  nel  rapporto  di  quest’anno  ,  ma  soprattutto  nell’analisi    sequenziale  dei    Rapporti     dal  1998 .   


Le  mie  brevi  osservazioni  saranno   ,prima, di  carattere    generale, poi     più  specifiche   sia  sotto  il  profilo  formale   che   sostanziale .


 


2-L’osservazione  generale   è  che   i  Rapporti  e    queste  riunioni   costituiscono  un  contributo   di   grande  importanza   non  soltanto  per   verificare   lo   stato  dell’arte    ,  ma  soprattutto    per  conformare   in  maniera   anche  pragmatica   i comportamenti  sistemici   dei  soggetti  coinvolti  ,   in  maniera   da  coordinare    i  vari   piani  istituzionali  coinvolti   al  di      delle  difficoltà  generali  del  sistema  politico-istituzionale. 


 


3-In  maniera  sintetica,  il  Rapporto   2007   può  essere   giudicato,invece,  sia   dal  punto  di  vista   formale  che  sostanziale  .  


3.1-Dal  punto  di  vista   formale  -Il   Rapporto sulla  legislazione     2007  appare   come   uno  strumento      stabilizzato   ,  ma  sempre  più   analitico  dal  punto  di  vista   delle  dimensioni  in  pagine.


Si  tratta  infatti  di  un’opera  al  suo  nono  anno  di  vita   che  possiede cinque   caratteristiche  precise   :


a-      rappresenta un ‘ attività  oramai  istituzionalizzata ;


b-     possiede dimensioni  sempre   maggiori   rispetto  al  primo  lustro  e  dal        2002  si  è  ormai     sostanzialmente  stabilizzata  (1998:89; 1999:186;2000:204; 2001:309;2002:481;2003:558,2004-5:481;2006:I-118;II-415;2007:487);


c-      coinvolge  progressivamente  sia  i  servizi   interni  delle Camere , sia   istituzioni  di  ricerca   esterni;


d-     prospetta    una   collaborazione  sempre   più  intensa  delle  assemblee   parlamentari   nazionali  a  livello  europeo ;


e-      fa  assumere alle  regioni ,prima  oggetti  lontani,   un  ruolo  sempre  maggiore  nel  tempo. Dal  Rapporto  2000  si  inizia  a  parlare ,infatti,  anche    di    legislazione   regionale  .  E’  ovvio  il  collegamento   con  la  riforma  del  Titolo  V  . A  questo  punto    entra  in  gioco   il  Centro   di  ricerca  del   CNR  e  poi  l’anno  successivo   (2001)   il  gruppo  fiorentino  di  Paolo  Caretti  .


 


 


3.2-  Dal  punto  di  vista  della   linea   e   dell’approccio   i nove  rapporti    paiono    essere  uniti      da  un  filo  rosso    volto  ad  analizzare  il  ruolo  e  la  centralità  del  Parlamento  nazionale e  delle  assemblee   regionali     all’interno    delle  trasformazioni  istituzionali       che  hanno    investito   l’Italia    e    l’Europa nel  passato  decennio  .


La  distinzione  tra  ruolo   e  centralità   sembra     necessaria   e  vorrei – anche  se  in  modo  minimale – approfondirla.  


a-      Il  ruolo  delle  Assemblee   elettive   nazionali italiane   e  di  quelle   regionali  si  connette    con     una   disamina  dei  dati  obiettivi   relativi  alla  posizione    orizzontale    e  verticale  delle  stesse   ;


b-     la  centralità    richiama    , invece ,  una  progettualità   che    nel  tempo  ha  assunto        tonalità  differenti     soprattutto  per  quanto  riguarda   il  contesto  italiano.


 


a.1-Il  problema  di  quale  sia  il  ruolo   delle   Assemblee  elettive  nazionali  e  regionali   a   livello  politico –  in  un  epoca   in  cui  ,  come  riconosce   lo  stesso  rapporto  ,  sono  gli  esecutivi  che    assumono  un  plusvalore  posizionale    di   rappresentanza   e  di  indirizzo              è  evidentemente      fondamentale  .Noto   che    la  forma  di  governo  regionale      ha  subito    dal  1995  in  poi    delle  modifiche  molto  più  incisive    di  quella  nazionale   ,  cosicché gli  esecutivi  regionali  schiacciano   in misura  maggiore      i rispettivi  legislativi.         


  E’  in  gioco    infatti      la  stessa   forma  di  Stato   di  democrazia   pluralista     se    il  raccordo     Popolo-Corpo elettorale – rappresentanza  politica  elettiva   viene      ridotto    e  spezzettato   dalla   moltiplicazione   dei    livelli  e   dall’esclusione  .Le  affermazioni        operate   sul  Corriere  della  sera    del  28  ottobre  u.s.   da  Eric  Hobsbawm   in  un   articolo   dal  titolo  Se il   mercato   uccide   la  democrazia ,individuano  solo  un  corno  della  crisi  dello  Stato    nazionale   e   della     rappresentanza   elettiva . Lo  Stato  nazionale  accentrato   tradizionale    è  in  crisi  nel  mondo   globalizzato   ,  ma  lo  è  particolarmente    negli  ordinamenti  delle  aree  integrate   europee  per  i  fenomeni  di   devoluzione  di   poteri  e  competenze  verso  l’alto  e  verso il  basso .


Osservo   che   pare   soprattutto    in  crisi     la  rappresentanza  elettiva  collegiale    in  favore   di  quella     individuale   e  personalizzata   .   Ricordo   che  la  rappresentanza  in  campo  politico   può  formarsi  – secondo  la  dottrina  classica –  o  attraverso   l’elezione  di un  collegio  o  di  un   singolo  e  che ,  negli  ordinamenti    democratici  di  massa-  le  tendenze  plebiscitarie     vengono  rafforzate  dall’inesistenza   di  sistemi   di  partito   strutturati  a  livello  nazionale   che  possano  fare  da  contrappeso.   Una  simile    situazione   ,su  cui  non  mi  soffermo  ma  che  è  in  linea  con  le  riflessioni   del   Rapporto , è     riportabile   anche      sul  piano  regionale,  mentre  le  soluzioni   si  pongono     nell’ambito  di  un  rafforzamento    incisivo    della    funzione   di  proposizione  e  di  controllo.


 


In  questa  prospettiva   mi  sembra  che  il  rapporto  offra  a  tutti  noi   degli  strumenti  di  riflessione  preziosi   e   suggerisca      elementi  di  proceduralizzazione  per  la    funzione  di    coordinamento  che      le  Assemblee  nazionali  devono  operare   nell’ambito  del  processo  di  integrazione   europeo   e  di  devoluzione   a  livello  subnazionale  .  Ma        è   anche   evidente  che    questi  suggerimenti     costituiscono   elementi    che    non  possono  sostituire    il  momento  del  raccordo       politico   che  i  partiti   politici    operano  sia   a  livello  di  società  civile  che   di  istituzioni  .    d’altra  parte    mi  sembra  possibile   affrontare   in  questa  sede  il  nodo     della  forma  di  governo  regionale   ,  che    alcuni   vorrebbero   riformare, modificando  il  rapporto  assemblea   – esecutivo  .  Faccio  notare     che   ,di fronte  alla   proposta   di   modifica  del   simul stabunt  ,  simul  cadent ,  propendo  per    un  più  drastico  riconoscimento  dei  differenti  ruoli  degli  organi    regionali    e     con  la   cesura   di  ogni  tipo  di  rapporto  fiduciario    che   li  leghi .   


 


 


b.1-La  centralità  delle  Assemblee  elettive  nazionali  e  regionali    a  me  sembra    possa  essere  interpretata  solo  nella  versione   del  coordinamento, argomento  su  cui   proprio  alcuni  mesi  fa  pregai   il Presidente   Violante   di  riflettere  nel  corso  della  lectio  magistralis  che  ha inaugurato  il    Master    in  Istituzioni  parlamentari  europee  e  storia  costituzionale  che    dirigo  a “La  Sapienza”  di  Roma       .  Non  più   centralità  come   rete  delle   assemblee   elettive   che  trovano  ne parlamenti nazionali     il  punto   di     decisione   principale (piramide)   ,  ma   il   coordinamento  delle  decisioni   attraverso  la  proceduralizzazione  delle  stesse   in  un  sistema  a   rete    a  livello  europeo   .


In  sostanza  lo  schema   a  rete  che  viene    tanto       evidenziato  deve  essere   inserito    nella  prospettiva   dell’art. 114  della  Cost.   ,che  vede    nel  Parlamento  nazionale   un  nodo  strategico  della     struttura  della   Repubblica   ,  ma  obbliga  lo  stesso  a   coordinarsi  con  altri  soggetti  istituzionali    sia   a   livello  orizzontale  che  verticale   .


In  proposito    le  concezioni   che  della  rete  si  hanno  possono  essere  molto  differenti  .  Non  mi  sembra  possibile  accettare  l’idea  di  una   rete     senza  differenziazioni  sulla  base  di  una  gerarchia  dei  nodi  che  la  compongono  evidenziando  i  rispettivi   ruoli  .


 Le  competenze     non  soltanto   sono  differenziate   e  vedono –  anche  nell’ambito  del  principio  di  sussidiarietà-  differenti  ruoli ,ma  soprattutto      ogni  sistema   deve  mantenere    una  coerenza  interna  rispetto  ai  vincoli  che   gli  sono  posti .Lo  schema  a  piramide  individua  un   piano  preciso   di  facile  individuazione  nel   livello  nazionale  ; quello  a  rete   individua  una    pluralità  di  nodi  ,  ma  alcuni  di  questi  sono  regolatori   principali  ,  altri  secondari   dei  flussi. 


Proprio  in  questa  dimensione   ,a  mio  avviso il  Rapporto       concentra   opportunamente  la  propria  attenzione       sulla  attuazione  delle  disposizioni  di  cui  all’art. 119   Cost.  .  E’  evidente  che  in   questa  prospettiva  il  coordinamento     diventa  imprescindibile  ,  poiché  l’autonomia  finanziaria   si  scontra  con   vincoli  di  risorse  che  non  possono    essere  elusi .   La sent. 31-2006    evidenzia  nella  leale collaborazione  che   deve presiedere a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e Regioni un  principio elastico  ed  adattabile  , “idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione, attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti”  ,e  nel sistema delle Conferenze Stato-Regioni e autonomie locali   il  luogo  di  raccordo  e  di  confronto    tra i due grandi sistemi ordinamentali della Repubblica.


In  una  simile    prospettiva  vengono  anche  proposte    regole  di  proceduralizzazione  che    paiono   come  il  massimo  sforzo   fornito  dagli  apparati  per  omogeneizzare  ed  incanalare   comportamenti , che    la  crisi  del  sistema  politico-istituzionale   ed  in  particolare  del  sistema  partitico   e  del  ceto   che  lo  rappresenta,   rende  certamente   difficoltoso.








[1] Intervento   all’Incontro  interistuzionale   in  occasione   della   presentazione   del  rapporto   2007   sulla  legislazione   tra Stato  ,  regioni  e  Unione europea – La  riforma  delle   Assemblee  regionali  ,Palermo ,29-30 Ottobre   2007


 

      Questa voce è stata pubblicata in: Parlalex, SCRITTI RECENTI il 08/08/2020 Contrassegna il Permalink.